אויב על פי חוק: בחינה מעמיקה של "מדינות האויב" של ישראל

יותר מרגש, מעמד משפטי

בזירה הגאופוליטית, המונח "אויב" הוא לרוב נזיל, רטורי ונתון לפרשנות.

עוינות בין מדינות יכולה להתבטא במתחים דיפלומטיים, במלחמות כלכלה או בסכסוכים צבאיים.

אולם, במשפט הישראלי, ההגדרה "מדינת אויב" אינה רק הצהרה פוליטית; זהו מעמד משפטי מוגדר, המפעיל מערכת חוקים ותקנות עם השלכות מרחיקות לכת.

באופן מפתיע, הכלי המשפטי המרכזי שבאמצעותו מגדירה ישראל את אויביה כיום אינו חוק מודרני שנחקק בכנסת, אלא פקודה ארכאית מתקופת המנדט הבריטי.

דוח זה נועד לחשוף את המורכבות שמאחורי המושג "מדינת אויב" בחוק הישראלי.

הוא ישיב על שאלות יסוד: מיהן המדינות המוגדרות כאויב? כיצד חוק בריטי משנת 1939 מסדיר את יחסיה של ישראל עם איראן במאה ה 21? ומה המשמעות המעשית, הכלכלית והפלילית, עבור אזרח או חברה ישראלית המקיימים קשר כלשהו עם גורם המוגדר כאויב?

נצא למסע החוקר את שורשיו ההיסטוריים של החוק, את יישומו המורכב בעולם המודרני, ואת היוצאים מן הכלל, המעידים על הכלל ומלמדים על הגמישות המפתיעה של המערכת.

הדי העבר: המקורות המנדטוריים של חוק ישראלי

בלב המערכת המשפטית המסדירה את יחסי ישראל עם אויביה ניצבת "פקודת המסחר עם האויב, 1939".

כדי להבין את כוחה ועמידותה של פקודה זו, יש לחזור לנקודת הזמן שבה נולדה.

הפקודה נחקקה על ידי הנציב העליון הבריטי לפלשתינה (א"י) עם פרוץ מלחמת העולם השנייה. מטרתה המקורית הייתה ליישר קו עם החקיקה בבריטניה ולאסור באופן מוחלט כל סחר או סיוע כלכלי לגרמניה הנאצית ולמעצמות הציר.

שפתה הגורפת והמחמירה של הפקודה שיקפה את טבעה של המלחמה הטוטאלית שלשמה נוצרה.

עם הקמת מדינת ישראל בשנת 1948, עמד בית המחוקקים הצעיר בפני אתגר עצום.

"פקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח 1948" קבעה עיקרון של המשכיות משפטית, לפיו החוק הקיים בארץ ישראל נשאר בתוקפו, אלא אם כן שונה או בוטל במפורש.

פקודת המסחר עם האויב לא בוטלה. תחת זאת, היא עברה התאמה למציאות החדשה.

סמכויות שהיו נתונות בעבר למלך בריטניה או לנציב העליון הועברו לממשלת ישראל, ובאופן ספציפי לשר האוצר.

בחירה זו אינה מקרית, והיא חושפת מאפיין יסודי במדיניות הישראלית בראשית דרכה: פרגמטיות משפטית ומנהלית.

במקום לנסח מאפס מסגרת חקיקתית חדשה שתתמודד עם מצב המלחמה מול שכנותיה, המדינה הצעירה זיהתה ואימצה כלי רב עוצמה שכבר היה קיים בספר החוקים.

כלי זה, שתוכנן למלחמה כלכלית טוטאלית, התאים באופן מושלם לאתגרים הקיומיים שניצבו בפני ישראל.

היה זה נשק משפטי שהושאר בשדה הקרב, הורם, והופנה מיד כלפי איומים חדשים. המהלך מדגים כיצד תפקודו של החוק, קרי היכולת לנהל מלחמה כלכלית, היה חשוב יותר מהיעד המקורי שלשמו נוצר.

אמנות ההגדרה: הרכבת הפסיפס המשפטי של המונח "אויב"

אחד המאפיינים המבלבלים ביותר של הנושא הוא שאין בישראל "חוק מדינת אויב" אחד ומאוחד. ההגדרה היא למעשה פסיפס, המורכב מכמה חוקים שונים, כאשר כל אחד מהם משרת מטרה ייחודית ומתייחס להיבט אחר של העוינות.

אבן הפינה הכלכלית: פקודת 1939

ההגדרה המשפטית המשמעותית והנפוצה ביותר הוא "פקודת המסחר עם האויב".

חשוב לציין שהפקודה עצמה אינה כוללת רשימה של מדינות אויב.

היא מספקת את המסגרת, והממשלה היא זו שמכריזה, באמצעות צווים, אילו מדינות ייחשבו אויב

לצורך פקודה זו.

המדינות המוגדרות כיום תחת פקודה זו הן איראן, סוריה, לבנון ועיראק.

העדשה הפלילית ביטחונית: חוק העונשין

סעיף 91 לחוק העונשין מספק הגדרה רחבה יותר של "אויב" לצורך עבירות ביטחון לאומי חמורות, כגון בגידה, ריגול והסתה.

הגדרה זו כוללת לא רק מדינות, אלא כל "צד לוחם או מקיים מצב מלחמה נגד ישראל", וכן "ארגון מחבלים", בין שהוכרזה מלחמה ובין שלא.

הגדרה זו מדגימה את התאמת החוק למציאות של סכסוכים מודרניים וא-סימטריים, שבהם האיום אינו מגיע תמיד ממדינה ריבונית.

פרספקטיבת ההגירה ובקרת הגבולות: החוק למניעת הסתננות

חוק זה, שנחקק בשנת 1954, מונה מספר מדינות (ובהן לבנון, סוריה, עיראק, תימן ואיראן) שכניסה בלתי מורשית מהן לישראל נחשבת להסתננות.

אף שמטרתו העיקרית היא ביטחון גבולות, רשימת המדינות שבו מצוטטת לעיתים קרובות כאינדיקציה נוספת למדינות הנחשבות עוינות.

העובדה שבעבר נכללו ברשימה זו גם מצרים, ירדן וערב הסעודית מעידה על אופיו הדינמי של החוק ועל יכולתו להשתנות בהתאם למציאות המדינית.

ההד האזרחי פוליטי: חוק יסוד: הכנסת

חוק יסוד זה משתמש במונח "מדינת אויב" כדי לפסול אדם מהתמודדות לכנסת אם שהה במדינה כזו שלא כדין, אך באופן מעניין, החוק עצמו אינו מגדיר את המונח.

הדבר ממחיש כיצד המושג מחלחל לתחומים שונים של המשפט הישראלי, גם בהיעדר הגדרה אחידה.

היעדר הגדרה אחת ומאוחדת אינו תוצאה של מחדל חקיקתי, אלא שיקוף של גישה פונקציונלית ותלוית הקשר.

מדינת ישראל פיתחה כלים משפטיים נפרדים כדי להתמודד עם סוגים שונים של איומים. ההגדרה של "אויב" מותאמת למטרה הספציפית של כל חוק.

לדוגמה, המדינה זקוקה לכלי שיאסור על חברה ישראלית למכור מוצרים לחברה סורית, וזו מטרתה של פקודת 1939.

במקביל, היא זקוקה לכלי שיאפשר להעמיד לדין אזרח ישראלי המוסר מידע לחיזבאללה, וזו מטרתו של חוק העונשין.

פעולות אלה שונות במהותן ודורשות סטנדרטים משפטיים והגדרות שונות.

לפיכך, "פסיפס" החוקים מייצג ארסנל משפטי מתוחכם, שבו כל כלי מיועד למטרה ספציפית, במקום מכשיר אחד גס ובלתי מדויק.

הרשימה הרשמית: מבט מקרוב על המדינות המוגדרות

ארבע מדינות מוגדרות כיום באופן רשמי כ"מדינות אויב" תחת פקודת המסחר עם האויב.

לכל אחת מהן היסטוריה ייחודית של עוינות מול ישראל, שהובילה להכללתה ברשימה.

איראן: היריבה האידיאולוגית

איראן מוגדרת באופן מפורש וחד משמעי כאויב.

היחסים בין המדינות עברו מהפך דרמטי: מברית דה פקטו תחת שלטון השאה, לעוינות אידיאולוגית ואסטרטגית עמוקה בעקבות המהפכה האסלאמית בשנת 1979.

הסכסוך הנוכחי הוא רב ממדי וכולל את האיום הגרעיני, מלחמות באמצעות שליחים (פרוקסי) ברחבי המזרח התיכון, ועימותים צבאיים ישירים.

סוריה: האויבת המסורתית

זהו מקרה קלאסי של מדינה שכנה שישראל נמצאת עמה במצב מלחמה רשמי מאז 1948.

היחסים מוגדרים על ידי מספר מלחמות, מצב לוחמה מתמשך וסכסוך טריטוריאלי בלתי פתור סביב רמת הגולן.

לבנון: השכנה המורכבת

לבנון מוגדרת כמדינת אויב מאז השתתפותה במלחמת העצמאות ב 1948.

היחסים עמה מורכבים במיוחד בשל חולשת הממשל המרכזי הלבנוני והדומיננטיות של ארגון חיזבאללה, שחקן לא מדינתי רב עוצמה הפועל כשליח איראני.

מורכבות זו תידון בהרחבה בהמשך.

עיראק: הלוחמת המרוחקת

הכללתה של עיראק ברשימה נובעת מהשתתפותה במלחמות נגד ישראל בשנים 1948 ו 1967.

אף שהיא מרוחקת גאוגרפית, עוינותה ההיסטורית הבטיחה את מקומה ברשימה, ובכך יצרה את הבסיס למצב הפרדוקסלי שיידון בהמשך.

כובד החוק: ההשלכות מרחיקות הלכת של ההגדרה

ההכרזה על מדינה כ"מדינת אויב" אינה סמלית.

היא מפעילה שורה של סנקציות כלכליות ופליליות חמורות, שהופכות כל קשר עמה למסוכן ביותר.

המבצר הכלכלי: חומת איסורים

פקודת המסחר עם האויב מטילה "איסור גורף וקפדני" על כל פעילות כלכלית.

היקף האיסור רחב במכוון וכולל לא רק סחר ישיר, אלא כל קשר עקיף: עסקאות פיננסיות, מתן שירותים, הובלת סחורות, או כל מערכת יחסים אחרת שניתן לפרש אותה כמועילה לאויב, במישרין או בעקיפין.

מטה הסנקציות במשרד האוצר משמש כשומר הסף וכגוף המייעץ לשר האוצר בנושא זה.

הסנקציה הפלילית: המחיר הגבוה של הפרה

הפרת הפקודה היא עבירה פלילית חמורה. תיקוני חקיקה, במיוחד במסגרת "החוק למאבק בתכנית הגרעין של איראן, תשע"ב 2012", החמירו את הענישה והעלו את עונש המאסר המרבי משבע לעשר שנים.

בנוסף, ישנה חפיפה עם עבירה נפרדת וחמורה לא פחות בחוק העונשין, "מגע עם סוכן זר".

כל קשר בלתי מורשה עם אדם ממדינת אויב עלול להיחקר תחת סעיף זה, הנושא עונש פוטנציאלי של 15 שנות מאסר.

מעבר להחמרת הענישה הישירה, ישראל נקטה בצעד משפטי מתוחכם במיוחד: היא קישרה אסטרטגית בין "פקודת המסחר עם האויב" המנדטורית לבין "חוק איסור הלבנת הון" המודרני.

מהלך זה הופך את הפרת הפקודה מעבירת סחר פשוטה ל"עבירת מקור" לעבירה החמורה בהרבה של הלבנת הון.

למהלך זה ישנן שלוש השלכות מכריעות. ראשית, הוא מעלה באופן דרמטי את רף הסיכון עבור העבריינים, וחושף אותם לקנסות כספיים אדירים ולהליכי חילוט רכוש, המהווים גורם הרתעה רב עוצמה. שנית, הוא מעמיד לרשות התביעה את הכלים המתקדמים המשמשים למעקב אחר זרימות כספים בלתי חוקיות.

שלישית, והחשוב מכל, הוא הופך את העבירה לבינלאומית. בעוד שמדינות זרות עשויות להיות אדישות להפרת חוקי הסחר של ישראל, כל הכלכלות המרכזיות בעולם מחזיקות במשטרים נוקשים למניעת הלבנת הון.

באמצעות הגדרת העבירה כהלבנת הון, ישראל יכולה להבטיח ביתר קלות שיתוף פעולה בינלאומי מבנקים ומרשויות אכיפה זרות כדי לאתר ולשבש רשתות מימון אלו.

זהו תמרון משפטי מבריק, המעדכן חוק משנת 1939 למערכת הפיננסית הגלובלית של המאה ה 21.

גוונים של אפור: פרגמטיות בעולם של אויבים

למרות לשונו הנוקשה של החוק, יישומו בפועל חושף גמישות מפתיעה.

המדיניות הישראלית מונחית על ידי פרגמטיות לא פחות מאשר על ידי החוק היבש, והדבר בא לידי ביטוי בכמה מקרים יוצאי דופן.

הפרדוקס העיראקי: אויב שמותר לסחור עמו

המקרה של עיראק הוא הדוגמה הבולטת ביותר לגמישות זו.

בעוד שעיראק נותרה רשמית ברשימת מדינות האויב,

שר האוצר משתמש בסמכותו המוקנית לו בפקודה כדי להנפיק "היתר כללי" המתחדש באופן תקופתי ומאפשר פעילות כלכלית עמה. ההיתר האחרון הוארך עד ל 31 במרץ 2026.

מצב ייחודי זה מדגים שימוש מתוחכם בעמימות משפטית ככלי מדיני. השארתה של עיראק ברשימת האויב מאפשרת לישראל לשמר מנוף לחץ ולהימנע מההשלכות הפוליטיות המורכבות של הסרתה הרשמית מהרשימה.

במקביל, ההיתר המתחדש מאפשר קיום קשרים כלכליים פרגמטיים, במיוחד עם גורמים ידידותיים כמו אלה שבחבל הכורדי.

החוק משמש כברירת מחדל ביטחונית, שניתן לעקוף אותה באופן סלקטיבי לטובת אינטרסים כלכליים או אסטרטגיים, מבלי להידרש לשינוי קבוע וטעון פוליטית בחוק עצמו.

הדרך לשלום: כיצד אויבים הופכים לשותפים

הדוגמאות של מצרים וירדן מתוות את הנתיב הרשמי להסרה מרשימת האויב.

מדינות אלו, שנחשבו בעבר לאויבות ונכללו בחוקים כמו החוק למניעת הסתננות, שינו את מעמדן באופן יסודי בעקבות חתימת הסכמי שלום היסטוריים, עם מצרים ב 1979 ועם ירדן ב 1994.

הסכמים אלה קבעו במפורש את סיום מצב המלחמה ואת נורמליזציית היחסים הכלכליים, כולל הסרת חרמות.

האקט הדיפלומטי גבר על ההגדרה המשפטית של "אויב" והוביל לפיתוח קשרי מסחר ותיירות.

החידה הלבנונית: עשיית עסקים עם מדינת אויב

הסכם הגבול הימי שנחתם בין ישראל ללבנון בשנת 2022 מייצג התפתחות מרתקת.

למרות שלבנון נותרה באופן בלתי מעורער מדינת אויב, שתי המדינות, בתיווך אמריקאי, ניהלו משא ומתן וחתמו על הסכם בינלאומי מחייב לתיחום האזורים הכלכליים הבלעדיים שלהן בים.

הסכם זה מסמן עלייה של מה שניתן לכנות "דיפלומטיה עסקית".

הוא מדגים יכולת להפריד בין אינטרסים כלכליים ספציפיים ובעלי תועלת הדדית, כמו חיפושי גז טבעי, לבין מצב הסכסוך הרחב.

גישה זו מאפשרת פתרון בעיות פרגמטי מבלי להעניק הכרה פוליטית או לדרוש הסכם שלום מלא.

היא מציעה מודל חדש של יחסים באזור שבו שלום מוחלט עשוי להיות בלתי מושג, אך עדיין ניתן לטפל באינטרסים משותפים.

מעבר לרשימת האויב: הנוף הרגולטורי הרחב

כדי להבין את מלוא התמונה, חיוני להבחין בין "מדינות אויב" לבין קטגוריה אחרת של מדינות:

אלו שלישראל אין עמן יחסים דיפלומטיים, אך הן אינן מוכרזות כאויב.

ישראל מפעילה מערכת רגולציה מדורגת. עבור מדינות אויב, כאמור, קיים איסור כמעט מוחלט.

עבור קטגוריה שנייה של מדינות, אלו שאין עמן קשרים דיפלומטיים או שמגבילות את הסחר עם ישראל, חל משטר אחר, מחמיר פחות.

הסחר עם קבוצה זו של מדינות אינו אסור, אך הוא כפוף למשטר רישיונות מיוחד המנוהל על ידי משרד הכלכלה והתעשייה, תחת "צו יבוא חופשי".

משטר זה מאפשר סחר מבוקר על בסיס כל מקרה לגופו.

ניגוד זה מודגש עוד יותר כאשר בוחנים את מדיניות הסחר הגלובלית הפרואקטיבית של ישראל, המתמקדת בחתימה על הסכמי סחר חופשי עם מדינות וגושים כלכליים ידידותיים, כמו ארצות הברית, האיחוד האירופי ואיחוד האמירויות הערביות.

השוואה זו ממחישה בבירור את המדיניות המבודדת והמגבילה המופעלת כלפי מדינות האויב.

מסקנה: חוק ישן למזרח תיכון חדש

ההגדרה "מדינת אויב" במשפט הישראלי היא מבנה משפטי מורכב ורב שכבתי, שנולד מסכסוך עולמי אך הותאם למציאות אזורית.

ביטויו העיקרי הוא ככלי רב עוצמה למלחמה כלכלית, המגובה בסנקציות פליליות חמורות.

עם זאת, הנושא המרכזי העולה מניתוח זה הוא הפרגמטיות.

המסגרת המשפטית, אף שהיא נוקשה על הנייר, מיושמת בגמישות יוצאת דופן בפועל. ניתן להשעותה באופן זמני (כמו במקרה של עיראק), לפרקה לצמיתות באמצעות הסכמי שלום (כמו במקרים של מצרים וירדן), או לנווט סביבה בזהירות לטובת רווחים אסטרטגיים ספציפיים (כמו בהסכם הימי עם לבנון).

במזרח תיכון המשתנה במהירות, הנע בין הסכמי שלום היסטוריים לבין איומים מתמשכים מצד איראן ושליחיה, סביר להניח שפקודה זו, בת יותר משמונים שנה, תמשיך להוות עמוד תווך חיוני, גם אם מורכב ומתפתח תדיר, במדיניות החוץ והביטחון הלאומי של ישראל.